L’élaboration d’une méthode d ‘évaluation des politiques publiques butte sur la question des critères. En d’autres termes, il ne peut y avoir de bonne évaluation qu’en relation à une finalité. Or, en matière de politiques publiques, ce n’est pas le manque de finalités qui pose problème, c’est au contraire le trop plein, la superposition d’objectifs hétéroclites sans lien logique entre eux, qui offrent aux acteurs la tentation permanente de brouiller les pistes. Trop souvent, l’essentiel est perdu de vue, un repli instinctif s’opère sur des intérêts de corporation ou de service et la seule contrainte clairement identifiée est celle de la régularité au sens de la Cour des Comptes ou du Conseil d’Etat.

Sans doute, la question de la confusion des objectifs est souvent posée dès l’affichage d’une mesure nouvelle. Par exemple, les anciens se souviennent que la vignette automobile a été instituée en affichant publiquement que ses recettes serviraient à financer les revenus des personnes âgées. Le slogan " la vignette pour les vieux " a permis au gouvernement de l’époque de mieux faire passer ce nouvel impôt à l’assemblée. Cet objectif a été vite oublié. Le paradoxe est qu’au moment où l’on s’aperçoit que cette vignette pourrait effectivement servir un objectif d’intérêt général cohérent avec sa nature, à savoir de taxer les véhicules les plus polluants, on la supprime. Et presque simultanément, on refait le coup du financement des retraites, mais cette fois avec le produit des enchères de l’UMTS, qui n’a pas plus de relation que la vignette avec les personnes âgées.

A l’évidence, pareilles confusions ne facilitent pas la conception de méthodes d’évaluation des politiques publiques. Elles montrent en tous cas qu’il ne suffit pas de se référer aux finalités affichées lors de la mise en place d’une politique pour en faire une évaluation consistante. Il faut au contraire prendre un certain recul et se référer à des principes plus solides et généraux s’appuyant sur les fondements de l’action publique. Ce recul est d’autant plus nécessaire dans les périodes de transformation rapide, telle que celle où nous vivons, pour laquelle l’action publique doit trouver sa continuité prospective entre l’ère industrielle et la civilisation cognitive en émergence.

Partons d’une évidence : les périodes de transition comme celle que nous vivons sont celles où il faut faire sa place à l’innovation, car celle-ci est le moteur du changement et de l’adaptation. Tout dispositif qui, consciemment ou non, a pour effet de l’entraver sans absolue nécessité ralentit l’adaptation et fait prendre du retard aux acteurs économiques par rapport à leurs concurrents étrangers.

Autrement dit, l’évaluation des politiques publiques doit s’appuyer sur une sorte de principe de subsidiarité, en ce sens que ce n’est pas à l’innovateur de démontrer son utilité, surtout quand son idée est encore embryonnaire et inévitablement mal comprise. C’est au contraire aux interventions publiques à prouver leur nécessité, et à démontrer qu’elles ne gênent pas les innovateurs, même involontairement.

D’où la proposition de soumettre systématiquement les politiques publiques à une procédure dite d’audit innovation.

Sans doute, cette proposition peut se réclamer de plusieurs antériorités.

Le mouvement mondial de dérèglementation, par exemple. Mais celui-ci, parti des Etats-Unis pendant les années 70 (où il s’appelle "dérégulation"), s’est développé dans les autres pays sous l’influence américaine et aussi souvent au profit des intérêts américains, qui profitaient de cette ouverture pour pénétrer des marchés d’où ils étaient antérieurement exclus.

Une autre antériorité est le Rapport Rueff Armand sur les " obstacles à l’expansion " qui, en 1960, a fait une première moisson d’exemples de professions fermées s’appuyant sur des réglementations complaisantes pour contrôler un territoire économique et en interdire l’entrée aux nouveaux venus, c’est-à-dire aux innovateurs.

Alors que la " dérégulation " américaine se situe dans la tradition des lois anti-trust, le rapport Rueff Armand est à placer dans la lignée de la loi Le Chapelier qui, à la Révolution française, supprima les corporations. Néanmoins, l’une et l’autre ne traitent qu’une partie de la question, celle des conditions de la concurrence.

Avec l’audit innovation, il ne s’agit plus d’un rapport aux suites incertaines et trop vite oublié, tel que celui de MM Rueff et Armand, ni d’une négociation internationale entre groupes d’intérêts, telle que celle de l’OMC. C’est un processus continu, qui peut aller jusqu’à remettre en cause des pans de législation, dans lequel l’équipe des auditeurs doit suivre l’application des audits.

Qu’est-ce donc qu’un audit innovation ? c’est la radiographie d’une politique publique, par une équipe d’auditeurs, dont le but est de déterminer en quoi cette politique peut gêner l’innovation, ou au contraire la favoriser, et comment la faire évoluer dans un sens plus favorable à l’innovation, pour autant que celle-ci ne s’oppose pas au principe de précaution. Cet audit est indissociable d’un suivi, à quoi l’administration française est peu habituée, mais qui se pratique couramment en Allemagne.

Pour fixer les idées, voici quelques exemples de politiques publiques qui pourraient être soumis à des audits innovation :

L’analyse détaillée des causes du développement de la Silicon Valley, menée par le Stanford Research Institute établissent clairement le rôle prépondérant des marchés publics, notamment militaires, dans le décollage économique de ce vaste technopole. En y regardant de plus près, il apparaît que le volume des commandes n’est pas seul en cause. La manière dont elles sont gérées est tout aussi essentielle. En effet, par suite des impératifs du "small business act", une part importante des commandes sont passées à de petites entreprises.

Celles-ci, contrairement aux fournisseurs attitrés, savent dès le départ qu’elles n’auront pas d’autres commandes par la suite pour maintenir leur plan de charge. Elles prévoient donc de convertir dès que possible le savoir faire acquis vers d’autres produits, en général civils. Dans certains cas, des recherches supplémentaires sont nécessaires, dans d’autres, le transfert se fait sans difficulté. Par exemple, quand on sait fabriquer des détecteurs infra-rouge pour repérer l’ennemi la nuit, on sait aussi faire des détecteurs infra-rouge pour repérer les fuites thermiques d’un bâtiment ou encore des appareils de thermographie à usage médical…

Sur l’exemple de Silicon Valley, on voit clairement se dessiner des conditions de transfert de progrès technique. Mais ce n’est pas le seul aspect. La commande publique peut jouer un rôle important dans la promotion du Design, dans la définition de la qualification des produits et plus généralement de normes d’usage, lesquelles ont des effets soit positifs, soit négatifs sur l’innovation et la compétitivité.

Une entreprise comme EDF est un définisseur de spécifications incontournables pour toute la profession du matériel électrique. Les Hôpitaux publics sont les définisseurs de la pharmacopée et aussi de spécifications des matériels de mesure et d’analyse. Selon la manière dont ces organisations font leur métier, il y a ou non ouverture à l’innovation et possibilité ou non de développements à l’exportation. En matière de marchés publics, l’audit innovation est une tâche complexe qui demande un examen détaillé des clauses et des processus.

La question de l’influence de la fiscalité sur l’innovation est encore plus vaste que celle des marchés publics. Quiconque connaît le fonctionnement interne des entreprises sait à quel point les anticipations fiscales influencent les décisions d’investissement.

En outre, dans les années à venir, avec la mise en place de l’Euro, non seulement les collectivités locales, mais aussi les états seront quasiment mis en concurrence par les entreprises, et plus encore par les créateurs d’entreprises au moment du choix de leur localisation.

L’élaboration de la fiscalité, tâche régalienne par excellence, n’est pas accoutumée à se confronter aux incertitudes et aux surprises de la concurrence.

Aussi, lorsqu’il s’est agi d’élaborer des " mesures " fiscales pour l’innovation, a-t-on conçu quelques codicilles à un code général des impôts déjà bien pesant, avantages fiscaux qui concernaient surtout les entreprises pouvant bénéficier d’un conseil éclairé en matière de législation fiscale, auquel les innovateurs n’ont en général ni le temps ni les moyens d’accéder.

De la sorte, l’administration fiscale a pu démontrer sans risque sa bonne volonté et quelques entreprises averties ont pu utiliser ces " avantages " pour se soustraire à quelques impôts sans pour autant modifier leur stratégie, les sommes ainsi économisées étant imputées en interne à la virtuosité du comptable bien plus qu’à l’activité des chercheurs.

La mise en œuvre d’un audit innovation mènerait à l’évidence à des conclusions nouvelles sans grand rapport avec de telles " mesures ". L’analyse des politiques d’innovation est en effet nécessairement systémique. Elle concerne donc, non pas telle ou telle " mesure " fiscale particulière mais le paysage fiscal pris dans son ensemble. Et elle se place du point de vue de l’innovateur, en tenant compte non seulement de l’équité ou de l’intention de la réglementation, mais aussi des moyens logistiques qu’elle mobilise, et notamment du temps passé à en prendre connaissance et à effectuer les formalités et les calculs. Pour l’innovateur en effet, le temps est en général le facteur critique, un retard pris sur un concurrent étranger entraînant souvent la perte du marché.

Dès lors, le genre de question que l’on peut se poser dépasse la fiscalité au sens strict. Elle s’étend aussi aux autres cotisations obligatoires, telles que celles des ASSEDIC et de l’URSSAF et même aux pratiques des banques.

Alors que les moyens de traitement de l’information permettraient d’automatiser complètement, pour plus de 90 % des paiements, l’établissement de la comptabilité et le règlement des contributions et cotisations, l’entreprise est obligée de saisir plusieurs fois la même dépense (ou recette), de vérifier manuellement les imputations, donc de mobiliser du temps de travail qui pourrait être pris en charge par des machines.

Les timides tentatives de réforme de ces dernières années manquaient d’une vision claire de cette nécessité de faciliter la vie aux petites entreprises, particulièrement aux entreprises naissantes. Elles ont échoué par manque de sens bien plus que du fait de la résistance des fonctionnaires qui, pour la plupart, ne demandent qu’à bien faire leur métier en servant l’intérêt général.

Si de jeunes entrepreneurs passent la manche pour aller créer leur entreprise en Grande Bretagne ; si plusieurs dizaines de milliers de jeunes français, parmi les plus compétents dans leur domaine technique, s’expatrient à Silicon Valley, ce n’est pas par attrait pour le climat londonien ou les tremblements de terre californiens. C’est pour des raisons très professionnelles, tenant à la facilité d’entreprendre et à un environnement favorable à la création d’entreprise.

S’il est possible de créer une entreprise en une demi-heure de l’autre coté de la manche, les lois de la physique ne s’opposent pas à ce qu’il en soit de même de ce côté-ci. Et cependant, bien que la question des délais et de la lourdeur des formalités ait été soulevée il y a 15 ans ; bien qu’elle ait fait l’objet de quelques efforts, notamment de la part des CCI, l’environnement juridique et réglementaire (y compris le cadre comptable) reste non compétitif avec celui des pays anglo-saxons.

On peut se demander pourquoi. La réponse est assez simple en ce qui concerne le maintien des formalités existantes. De même qu’il n’y a pas –ou presque pas- de défenseurs des intérêts des enfants à naître, il n’y a pas non plus de groupe de pression des entreprises qui ne sont pas encore crées. Tandis qu’il y a une représentation sociale tout à fait consistante des entreprises en place, que l’apparition de nouveaux concurrents n’a pas de raison d’enthousiasmer, même s’ils peuvent servir d’argument " idéologique ".

D’autre part, de nombreux emplois, on peut même dire d’honorables petites professions, vivent de ces formalités et seraient gênées de devoir se reconvertir. Dans le monde anglo-saxon, où l’entrepreneur est porteur de légende, considéré presque comme un emblème de civilisation, la question se pose différemment. D’ailleurs le " small business " est représenté par des mouvements sociaux durables, dont les cibles préférées sont non seulement la " bureaucratie " mais aussi les grandes entreprises, souvent perçues comme tout aussi bureaucratiques et encore plus abusives que les administrations.

Dans ce cas, la procédure d’audit pourrait prendre une forme très simple, suivant la méthode des sciences expérimentales. L’équipe d’auditeurs commencerait par se transformer en créateurs d’entreprise et irait tester, de manière anonyme, la réalité des formalités et des délais que demande la création dans différents endroits, en France et à l’étranger. Ces expériences, minutieusement consignées, par écrit, et si possible en audio et en vidéo, pourraient enfin servir de base à une évaluation sérieuse.

Il serait alors possible de faire fonctionner le principe de subsidiarité énoncé plus haut : toute formalité ou demande de renseignement qui n’apparaît pas indispensable n ‘a pas de raison d’être maintenue. Etant bien entendu qu’une information qui a déjà été communiquée officiellement n’a plus besoin d’être ressaisie par un autre service administratif…

La notion d’environnement juridique et réglementaire ne se limite pas aux formalités de création et aux obligations administratives qui pèsent sur le temps de travail des créateurs d’entreprise. En fait, une gamme d’audits plus détaillés, comportant des difficultés méthodologiques supplémentaires, seraient nécessaires concernant les réglementations techniques, la normalisation, les brevets et la propriété intellectuelle en général.

Enfin, la question de l’efficacité des instances judiciaires, en matière de contentieux inter-entreprises ne peut manquer d’être posée. Si en effet la petite entreprise ne peut faire valoir ses droits (en cas de rupture d’engagement ou de violation de la propriété intellectuelle par exemple) qu’au terme de contentieux longs et coûteux, il est à parier que, dans de nombreux cas, elle aura fait faillite avant d’obtenir gain de cause. Pallier à l’inégalité devant la justice, en termes de coûts et de délais, est donc, pour la survie des entreprises naissantes, une question critique.

TG