DES EAUX SOUTERRAINES
(29 Janvier 1996)
RAPPORTEUR : Y. MARTIN
18.12.95
EAUX
SOUTERRAINES
___________
Les eaux de surface constituent une ressource très fluctuante dans le temps accessible seulement le long des arborescences linéaires que sont les cours d'eau.
Les eaux souterraines sont présentes en tous points sur les deux tiers du territoire, dans des nappes qui constituent à la fois un "plan" de distribution et un réservoir. Leur stock présente une très grande inertie au plan de la qualité comme de la quantité en raison de la lenteur des écoulements qui les affectent.
La protection naturelle importante dont certaines d'entre elles bénéficient vis-à-vis des pollutions accidentelles, leur confère un grand intérêt en cas de crise.
Le coût d'appropriation de cette ressource de qualité est le plus souvent faible, bien que chaque ouvrage ne puisse capter que des débits limités ; cette dernière caractéristique protège les eaux souterraines contre un bouleversement de leur "régime" par un seul forage (ce n'est pas le cas des eaux de surface dont un seul captage peut prélever tout le débit).
Le revers de ces avantages résulte, comme eux, de la nature même des eaux souterraines :
- elles sont cachées, et les limites des unités hydrographiques souterraines, où les prélèvements s'influencent mutuellement, ne sont pas apparentes,
- l'acquisition de leur connaissance est coûteuse,
- une connaissance approfondie, nécessaire à qui veut gérer cette ressource, ne peut que résulter de l'exploitation elle-même et ne peut pas en pratique la précéder,
- la nature de cette ressource et ses liens avec les eaux de surface ne sont pas concrètement perceptibles et aisément compréhensibles pour l'opinion, en particulier pour les occupants du sol qui l'influencent plus ou moins
directement ; une véritable pédagogie est nécessaire au niveau de l'aquifère pour que les usagers comprennent qu'il y a un problème et quelle est sa nature,
- la résorbtion d'une pollution est difficile et lente ;
Le coût de l'acquisition des connaissances nécessaires est loin d'être aujourd'hui financé au niveau nécessaire.
Les services de police des eaux sont doublement démunis en données relatives à la connaissance de la ressource et en personnel qui est censé soumettre à autorisations et contrôles d'innombrables points de prélèvement et de sources possibles de pollution.
Les agences de l'eau ne jouent vis-à-vis de cette ressource cruciale qu'un rôle très limité ; elles ont consacré l'essentiel de leur activité aux eaux de surface dont les problèmes sont mieux ressentis par l'opinion et par la collectivité des utilisateurs d'eau du bassin.
La conscience collective des problèmes d'eau est en effet très largement focalisée sur les eaux de surface dont le réseau structure les SDAGE et les projets de SAGE.
Il est en effet facile de prendre conscience de l'état d'un cours d'eau, où la faune piscicole est un excellent dispositif d'alerte, sans équivalent en matière d'eau souterraine. Nous avons de longue date appris comment gérer les cours d'eau, alors que l'on "exploite" une eau souterraine.
Après avoir souligné les fortes différences qui existent entre eaux souterraines et eaux de surface, il convient de noter que les eaux souterraines sont elles-mêmes diverses. Leurs interactions avec les eaux de surface sont en particulier très différentes selon qu'il s'agit de nappes alluviales "d'accompagnement des cours d'eau" ou de nappes captives profondes, ou encore d'eau souterraine dans les aquifères homogènes ou dans les milieux karstiques.
La loi sur l'eau de 1992 a introduit le concept de "nappes d'accompagnement des cours d'eau" qui sont un domaine de transition entre les eaux souterraines profondes et les cours d'eau et doivent être traitées comme ces derniers.
Ce domaine est flou et n'a pas encore reçu de définition précise 1(*).
Pour l'essentiel, les réflexions développées ci-dessous ne concernent pas les nappes d'accompagnement des cours d'eau, ni d'ailleurs, à l'autre extrêmité du spectre, les eaux minérales.
On doit tout d'abord constater que les agences ne consacrent aux eaux souterraines qu'une faible part de leurs crédits d'intervention (5 % sur 1992-1994).
De surcroît, l'essentiel de leurs interventions dans ce domaine ne concerne pas le financement "d'études, de recherches et d'ouvrages d'intérêt commun" aux divers utilisateurs d'eau du bassin, comme le prévoyait la loi sur l'eau de 1964 mais des opérations d'intérêt particulier à leur maître d'ouvrage.
En moyenne annuelle, sur la période 1992-1994, seuls 37 MF pour la connaissance générale de la ressource et 27 MF pour ajuster l'offre et la demande constituent des soutiens à des actions d'"intérêt commun" sur 324 MF d'interventions relatives aux eaux souterraines.
Face à ces 64 MF de soutiens à des actions d'"intérêt commun", les agences ont perçu 673 MF de redevances sur les utilisateurs d'eau souterraine en 1993. On doit en outre souligner que, dans chacun des bassins, les taux de redevances sont le plus souvent uniformes et ne sont pas modulés géographiquement en proportion de l'acuité des problèmes posés par l'exploitation des eaux souterraines et ne jouent de ce fait qu'un rôle de régulation insuffisant pour aider à l'ajustement de l'offre et de la demande en eau. L'un des objectifs principaux de la loi de 1964 a été perdu de vue.
Propositions
Les agences devraient consacrer des moyens beaucoup plus importants à la gestion des eaux souterraines. Elles devraient en particulier assurer le financement de l'acquisition des connaissances de base sur les eaux souterraines, dont la maîtrise d'ouvrage pourrait leur être confiée. Elles pourraient aussi être appelées à financer, par voie de fonds de concours, la police des eaux souterraines. Une redevance de base de quelques centimes par m3 (moins de 10), devrait suffire au financement de ces dépenses générales.
Chaque fois que le développement des prélèvements ou des pollutions exigerait des études spécifiques lourdes et la mise en oeuvre d'un modèle, une redevance additionnelle serait nécessaire pour en financer le coût. Elle préparerait une maîtrise des prélèvements lorsque leur niveau s'approcherait des possibilités d'alimentation des aquifères ou des limites que pourraient imposer leur contribution à l'alimentation des cours d'eau à l'étiage. Des redevances spécifiques d'une dizaine de cent/m3 pourraient y pourvoir.
Dans les aquifères où des actions d'ajustement de l'offre et de la demande sont nécessaires, des redevances plus élevées encore devraient être mises en place pour financer ces actions d'intérêt commun aux utilisateurs de chaque aquifère en cause et réguler simultanément leur demande en eau (travaux d'économie d'eau, substitution de ressources, réalimentation artificielle...).
Comme explicité dans l'annexe n° 2, les conditions d'intervention des agences ont considérablement évolué depuis l'époque de leur création :
- leurs niveaux d'intervention sont définis pour un barème rigide et non plus adaptés à la part de l"'intérêt commun" dans le coût de chaque ouvrage,
- leurs redevances sont peu modulées.
Cette évolution résulte des règles de gestion imposées par le ministère des Finances, du penchant des élus et des usagers pour la péréquation mais elle a aussi été fortement influencée par la très grande taille du domaine d'action de la plupart des agences, taille qui constitue un obstacle important à une approche suffisamment différenciée des problèmes à régler.
Il leur faut développer des modes d'intervention et de financement de ces interventions qui responsabilisent davantage usagers et élus au niveau local adapté. Ne pourraient-elles en particulier appuyer l'émergence de maîtres d'ouvrages à l'échelle appropriée (communautés locales de l'eau ou groupements classiques de collectivités) pour le compte desquels elles percevraient localement les redevances additionnelles nécessaires au financement de leurs actions ?
Les DIREN ont en outre à coordonner les actions menées par les services chargés de la police au niveau départemental.
La police des prélèvements d'eau souterraines n'est pas assurée par une administration déterminée mais le plus souvent par la MISE.
La direction de l'eau ne dispose pas d'informations sur le nombre d'ouvrages déclarés et autorisés par département et ignore a fortiori quel pourcentage des ouvrages qui auraient dû faire l'objet d'une déclaration ou d'une autorisation, ont effectivement fait l'objet des procédures prévues par la loi.
Cette direction ne connaît pas non plus les effectifs consacrés au plan local à la police des eaux souterraines, que ce soit en matière de prélèvements ou pour la prévention de leur pollution.
Il est clair que les textes relatifs à la police des eaux souterraines sont très loin d'être appliqués et que leur mise en oeuvre exigerait des effectifs dont l'administration ne semble pas pouvoir disposer.
La formule des MISE, si elle assure la concertation interservices indispensable à la gestion de l'eau, n'apporte sans doute pas, dans le domaine des eaux souterraines, la garantie de la constitution d'une administration qui développe, dans la durée, les connaissances et compétences nécessaires à leur gestion.
Propositions
- Consacrer en priorité les moyens dont dispose la police des eaux à la prévention de la pollution des nappes.
- Optimiser les procédures administratives relatives à la police des prélèvements, en renforçant la procédure de déclaration et limitant fortement les cas où des procédures d'autorisations sont mises en place.
- il nous paraît nécessaire d'étudier s'il n'est pas possible de structurer cette police (notamment en matière de prélèvement) à partir des DRIRE ou des DIREN :
* les DIREN sont très motivées mais n'ont pas d'implantations départementales et devraient pouvoir exercer une véritable autorité sur les MISE ;
* les DRIRE se sont très largement désengagées du contrôle des prélèvements d'eau souterraine mais seraient sans doute les plus aptes à contrôler la profession des foreurs (paragraphe 4.1), à faire la liaison avec la Banque des données du sous-sol et doivent de toute façon intégrer la préoccupation (aujourd'hui trop peu présente) de la pollution des nappes dans le contrôle des installations classées.
Si l'un ou l'autre de ces services ne pouvait être chargé directement de la police, il conviendrait au moins qu'il soit doté d'une cellule assez forte, spécialisée dans les questions d'eau souterraine et qui assure la conception de la gestion des aquifères fortement exploités et assure le soutien technique des services chargés de la police proprement dite.
Le BRGM a une responsabilité claire dans le domaine de la Banque des données du sous-sol, les agences de l'eau ont reçu des missions précises sur les eaux de surface ; le cas des eaux souterraines n'a pas été traité.
La Direction de l'Eau devrait animer et coordonner une action d'ensemble dont les agences de l'eau assureraient la maîtrise d'ouvrage au niveau des bassins : le BRGM devrait jouer un rôle important dans l'ingénierie du dispositif, et dans la gestion de certaines banques de données. L'acquisition des données pourrait avantageusement être déléguée au moindre coût à des sociétés de services proches du terrain (organismes de contrôle, distributeurs d'eau, EdF, ...).
Pour connaître une eau souterraine au sein d'un système aquifère défini en tant qu'unité de gestion pertinente, il faut connaître :
- les prélèvements actuels et leur évolution passée,
- les fluctuations du stock (piézométrie),
- les caractéristiques hydrodynamiques de l'aquifère (essais de débits notamment) et les caractéristiques lithologiques dont elles dépendent,
- l'articulation eau souterraine - eau de surface,
- la qualité des eaux souterraines,
- la vulnérabilité des aquifères, et leur aptitude à épurer, fixer ou ralentir la diffusion des polluants et leur aptitude à se régénérer.
Il faut souligner avec force que l'on ne peut bien caler un modèle de nappe que si l'on connaît les évolutions des prélèvements et du stock sur une série historique assez longue pour contenir des épisodes où les niveaux des prélèvements et ceux des apports naturels ont diverses valeurs très différenciées.
Propositions
a) Pour tout captage à plus de 10 m (ailleurs que dans les nappes d'accompagnement des cours d'eau ?), déclaration unique avant exécution de l'ouvrage (celle de l'art. 131 du code minier) par le maître d'ouvrage, dont le foreur doit détenir l'accusé de réception pour travailler, et qui est complétée lors de la mise en service (à noter que le décret 93.742 du 29.03.1993 nous paraît avoir eu une ambition déraisonnable en exigeant du déclarant une note d'incidence qui est une véritable notice d'impact - art. 29 ; cette disposition devrait être supprimée).
b) Réglementation de la profession des entreprises de forage : obligation de déclaration en préfecture, qualification du personnel, interdiction d'exercer en cas de non respect des règles du présent paragraphe.
c) Obligation d'un essai de débit répondant à des règles minimales. Dans des cas particuliers, un essai plus poussé peut être imposé, financé par l'agence ("intérêt commun").
d) Forage exécuté et équipé selon des règles destinées à prévenir la pollution de la nappe.
e) Mise en place d'un dispositif de mesure des volumes prélevés avec relevé trimestriel sur un registre et mention des dates de début et fin de prélèvement en cas de pompage saisonnier.
f) Toute aide publique à un utilisateur d'eau de nappe est subordonnée à la déclaration de son captage et de ses prélèvements.
g) Pour la bonne gestion de la ressource par les pouvoirs publics et pour la pédagogie à développer vis-à-vis des utilisateurs solidaires d'un même aquifère, il est indispensable que les données relatives à l'existence des captages et aux volumes prélevés soient librement accessibles à tous.
Le contrôle de ce dispositif doit être assuré par l'administration, qui suivrait par sondage l'activité des entreprises de forages, avec l'appui du BRGM pour les obligations a, b, c, d.
Le suivi des prélèvements serait assuré par les agences délégant le contrôle de la présence et de la qualité des dispositifs de mesure, ainsi que leur relevé périodique à des sociétés de service. Certaines agences subventionnent souvent aujourd'hui la pose de compteurs ; cette pratique devrait être généralisée pour une durée limitée dans le temps, et à un taux très incitatif, au titre de la mise en ordre des captages existants ; l'exemple du bassin Loire-Bretagne montre l'efficacité de cette proposition.
La totalité du coût du contrôle de ces dispositifs serait financé par les agences grâce à une redevance de base perçue sur la totalité des prélèvements d'eau souterraine (ou par une redevance ou taxe parafiscale perçue à la réalisation de chaque ouvrage).
Dans la très grande majorité des cas, le recours à un captage de nappe est le mode le moins coûteux d'appropriation d'une ressource en eau de qualité, effectuée par le maître d'ouvrage dans son propre intérêt ; un tel captage ne mérite aucune aide et peut au contraire, sans effet pervers, être grevé du coût collectif qu'implique son contrôle. Cette recommandation ne s'applique pas en cas de réalisation de captages au résultat incertain dans les aquifères mal connus qui méritent d'être aidés dans l'intérêt de tous les utilisateurs d'eau du secteur.
L'ingénierie de ce réseau pourrait être faite par le BRGM (ainsi que l'archivage des données correspondantes ?) mais la gestion du réseau devrait être sous-traitée à des sociétés de services (cf. prélèvements). Le financement serait assuré comme pour le 4.1.
Les conditions de drainage par les cours d'eau des aquifères importants méritent aussi un suivi de base qu'il n'est pas facile de définir a priori mais qui peut conduire à compléter le réseau de jaugeage des cours d'eau en vue d'apprécier les variations d'apport de ces aquifères.
Lorsque le développement des prélèvements atteint un certain niveau, il devient nécessaire de densifier les observations pour élaborer un modèle de nappe. Ce niveau dépend du rapport entre l'alimentation annuelle moyenne et le stock de l'aquifère ainsi que sa contribtuion plus ou moins forte au débit d'étiage des cours d'eau collecteurs (il peut être par exemple de l'ordre de la moitié de l'alimentation moyenne interannuelle de l'aquifère).
Il faut, à ce stade, éviter une inflation de dépenses, mais en même temps épargner à l'administration de perdre un temps considérable à mobiliser des financements divers (Etat, collectivités, utilisateurs d'eau, agences). La solution consiste en ce que, un maître d'ouvrage approprié (agence, communauté locale de l'eau, toute collectivité locale ou groupement de collectivités) prenne en charge l'opération en la finançant par une redevance sur tous les prélèvements effectués dans l'aquifère concerné ; cette redevance sera dite "spécifique" ou "additionnelle" selon que la maîtrise d'ouvrage est assurée par l'agence ou par une collectivité (pour le compte de laquelle l'agence pourra procéder à sa perception).
Il a fallu 12 ans pour que cette banque de données fonctionne de façon opérationnelle compte tenu du problème délicat qui consiste à identifier sans ambiguïté l'aquifère concerné par une analyse. Aujourd'hui encore, faute d'un fonctionnement satisfaisant de la procédure de déclaration de tout nouvel ouvrage (à l'occasion de laquelle il recevrait son numéro d'identification), l'adressage des analyses disponibles reste souvent difficile, voire hasardeux. Plusieurs lacunes doivent être soulignées, qui débouchent sur autant de propositions.
Propositions
a) Il n'y a pas de maître d'ouvrage clairement désigné pour les "banques de bassin". Trois agences de l'eau jouent implicitement ce rôle dans trois bassins, mais les trois autres bassins n'ont pas de banque. Cette mission paraît devoir être confiée aux agences.
b) En dehors de l'accord devenu opérationnel avec le ministère de la santé, pour les analyses concernant les forages d'AEP, aucune initiative nationale n'a été prise pour que les informations recueillies à la demande de l'administration soient apportées à ces banques de données. Il importe en particulier que toutes les analyses faites dans le cadre d'une autosurveillance de l'état des nappes sous les installations classées potentiellement polluantes soient transmises à la banque de bassin concernée (ceci n'existe à ce jour que dans le bassin Rhin-Meuse). On doit même se demander si une obligation de fourniture des analyses ne devrait pas être faite à quiconque les effectue dans le cadre d'une étude financée sur fonds publics.
c) Les analyses ainsi collectées l'ont été dans des buts ponctuels et ne procèdent pas d'une volonté d'échantillonnage représentatif de l'état de nos eaux souterraines.
Nous proposons de distinguer trois types de points d'observation :
- ceux qui servent à donner l'"alerte" chez les utilisateurs exigeants en matière de qualité (AEP),
- ceux qui visent à "surveiller" une source potentielle de pollution,
- ceux enfin qui constituent un réseau "patrimonial" visant à suivre dans la longue durée l'évolution de l'état de la grande masse de nos eaux souterraines.
Il convient de constituer un tel réseau patrimonial. Il pourra comprendre un certain nombre de points du réseau AEP, mais devra aussi comprendre d'autres forages (ou des sources) car les forages des AEP sont préférentiellement situés dans les zones les moins polluées et disparaissent quand leur eau devient impropre à la consommation.
On doit noter que des réseaux de ce type avaient été ébauchés dans certaines nappes, notamment à l'initiative des agences ; mais la plupart d'entre eux semblent avoir disparu après 1985 comme si la mise en place de l'observatoire national avait démobilisé certaines initiatives locales alors qu'il aurait au contraire dû être chargé de les encourager et de développer une couverture systématique du territoire.
Il nous a été suggéré un ordre de grandeur de 2 000 points d'observation nouveaux à mettre en oeuvre à ce titre (coût d'investissement 20 MF ?). Les maîtres d'ouvrage à désigner pour les banques de bassin devraient faire des propositions pour la constitution de ce réseau patrimonial.
Nous insistons pour qu'une approche statistique soit adoptée pour optimiser la densité des observations dans l'espace et dans le temps pour les divers paramètres à analyser. Pour choisir la densité géographique des observations, la bonne procédure consiste peut-être à faire, par grands secteurs, une campagne de prélèvements sur un très grand nombre de points d'eau avec détermination d'un nombre limité de paramètres. L'observation de la très grande régularité dans le temps de la qualité en de nombreux points montre que la fréquence des analyses à faire peut être souvent faible (une analyse tous les deux ans ?), contrairement à ce qui se passe pour les eaux de surface.
d) En ce qui concerne la saisie informatique des données anciennes, il est plus important de disposer d'un certain nombre de séries longues, sur 20 ans ou plus, plutôt que de chercher à remonter deux ou trois ans en arrière sur l'ensemble des données comme paraît s'y être attaché le ministère de la santé. Une telle approche relève encore d'un souci d'optimiser les moyens fatalement limités qui peuvent être mobilisés.
3.3.2. L'état actuel des données disponibles ne nous a pas permis de caractériser, même en termes généraux, l'ampleur des pollutions qui affectent nos eaux souterraines ni les vitesses d'évolution de ces pollutions, à l'exception du cas des nitrates pour lesquels des cartes sont disponibles et donnent une vision inquiétante de la situation (bien que non fidèle dans la mesure où les points les plus pollués ne sont plus observés). Dès 1987, 15 à 20 % des eaux souterraines captées pour les AEP avaient, semble-t-il, une teneur en nitrates supérieure à 50 mg/l ; un millier de forages auraient déjà été abandonnés pour cause de teneur excessive en nitrates et la concentration observée augmenterait de 1 à 2 mg/l par an (parfois même de 3 mg/l par an) dans les grandes nappes libres. Au rythme actuel, la moitié de nos prélèvements d'eau souterraine verraient leur concentration en nitrates dépasser 50 mg/l au début du XXIe siècle. Nous n'avons pu avoir connaissance du nombre de captages d'eau potable qui ont dû, au cours des dernières années, être arrêtés à cause de pollutions d'origine concentrée. Le chiffre de 200 captages abandonnés pour ce motif a été avancé à la suite d'une étude faite par le ministère de la santé en 1988 (le rythme annuel des abandons serait de quelques dizaines). Il nous paraît important que toutes les informations concernant la progression de telles pollutions soit correctement recensées.
On parle aussi souvent de l'importance des pollutions consécutives au vieillissement d'un nombre croissant de forages mal conçus ou mal entretenus, mais ce risque n'a pu être quantifié. On doit ici encore le regretter car la connaissance de l'ampleur du phénomène serait utile pour calibrer les mesures de prévention.
Les professionnels intéressés par l'utilisation des données disponibles sur les eaux souterraines soulignent que, si la banque des données du sous-sol permet (avec des délais encore trop longs) d'accéder aux informations géologiques et hydrauliques dont ils ont besoin, il reste très difficile de trouver les données relatives à la qualité qui restent trop dispersées et confidentielles.
Sur le plan de la confidentialité, on doit s'étonner des précautions prises par l'observatoire national de la qualité des eaux souterraines pour "filtrer" l'accès aux informations qu'il contient. Une publicité doit au contraire être organisée si l'on veut que l'opinion accepte les coûts et les contraintes nécessaires à la préservation de cette importante ressource. Les agences pourraient être invitées à l'organiser.
3.3.3. Les connaissances actuelles en matière de vulnérabilité des aquifères (facilité de percolation d'une pollution jusqu'à l'aquifère) et de propagation des pollutions dans les aquifères sont insuffisantes.
Elles le sont aussi bien au plan fondamental qu'au plan le plus appliqué. Il est particulièrement important que les services de police, sur le terrain, disposent aussi vite que possible de guides, fussent-ils rustiques : les spécialistes, bien au fait de la complexité des phénomènes, doivent être conscients qu'il y a souvent plus d'écart entre l'idée que peuvent avoir les fonctionnaires de terrain et la réalité moyenne que de dispersions au sein de cette réalité.
Des cartes de vulnérabilité ont été établies pour 20 % du territoire. Une enquête devrait être faite sur l'usage qui en est fait et sur leur utilité. S'il s'avère que l'on a pu réunir, a priori, à un coût raisonnable, des données disponibles qui permettent de caractériser la vulnérabilité des aquifères et sont utilisées pour guider des implantations et imposer des précautions particulières dans certains secteurs, ce travail devrait être poursuivi là où la pression sur l'utilisation des sols est forte.
On peut la résumer ainsi :
a) En développant le pouvoir régalien de l'Etat (généralisation des autorisations préalables révisables sans indemnisations), sans avoir posé aucune orientation pour répartir la ressource quand elle est insuffisante, la loi sur l'eau de 1992 et ses textes d'application n'ont pas facilité la solution de ce problème délicat.
b) On peut recommander :
- De limiter le régime d'autorisation préalable au cas où les prélèvements commencent à poser des problèmes de concurrence entre utilisateurs ou d'impact dommageable sur le débit des cours d'eau. La mise en oeuvre d'une procédure d'autorisation préalable devrait, dans ce cas, être concomittante de la mise en place d'une redevance locale spécifique capable de financer en totalité les dépenses relatives à une connaissance affinée de la nappe (notamment la mise en oeuvre d'un bon modèle) et à préparer les actions ultérieures qui seront nécessaires pour ajuster l'offre et la demande au niveau de l'aquifère. Un régime d'autorisation préalable conforte en effet toujours le statut des utilisateurs déjà en place : il ne faut le faire que s'ils sont prêts à payer le coût de la gestion collective de leur aquifère.
- D'appuyer ensuite les éventuelles révisions d'autorisation nécessaires sur des actions menées par un maître d'ouvrage spécifique (collectivité ou groupement de collectivité visé à l'art. 31 de la loi de 1992 ou communauté locale de l'eau) ou par l'agence de l'eau elle-même, pour réduire les prélèvements, grâce à des économies d'eau chez les utilisateurs présents ou par le recours à des réalimentations de la nappe ou à des ressources de substitution. Ces actions sont à financer par une redevance spécifique perçue sur tous les utilisateurs concernés qui achèteraient en pratique les réductions de prélèvements qui seraient effectuées par certains d'entre eux. Cet achat pourrait se faire à l'amiable, sur appel d'offre ou sous forme d'une indemnisation qui faciliterait grandement un acte d'autorité de l'administration. Cette approche avait été voulue par la loi de 1964, elle a été mise en oeuvre, mais de façon insuffisante jusqu'ici.
- D'utiliser le plus possible le rôle régulateur des redevances que l'on a tout intérêt à rapprocher de la valeur de l'eau dans son site, telle qu'elle résulte du coût marginal de développement de la ressource ou de réduction de la demande. On doit à ce propos regretter que la loi de 1992 qui a autorisé des collectivités à percevoir des redevances du type de celles des agences ne soit pas allée plus loin en prévoyant que tous les coûts de gestion de la ressource et ceux de son développement devraient être intégralement financés par les redevances et non par l'impôt. Un premier pas dans cette direction avait été très opportunément fait dans les années soixante quand il a été décidé de financer les services de distribution d'eau et d'assainissement, par des redevances spécifiques assises sur les m3 distribués et non sur le budget des charges générales des communes. Les agences pourraient aider à limiter le recours à l'impôt en proposant aux collectivités de percevoir pour leur compte des redevances pour financer les études et travaux visés à l'article 31 de la loi de 1992.
c) Le paragraphe 4 de l'annexe n° 2 suggère aussi que soit engagée une réflexion en vue de conforter au plan juridique l'approche pragmatique suggérée ci-dessus : il est clair que les dispositions de l'art. 552 du code civil qui définit les droits du propriétaire du sol sur les eaux du sous-sol sont inadaptées à la réalité technique de cette ressource et au souci que nos sociétés peuvent avoir de les gérer d'une façon qui soit économiquement et écologiquement optimisée.
d) L'impact de l'irrigation sur les débits de basses eaux des cours d'eau est très atténué quand le prélèvement est fait dans une nappe souterraine (autre que la nappe alluviale d'accompagnement de ces cours d'eau). Lorsqu'il est opportun d'irriguer, il est préférable de le faire à partir des eaux souterraines dans des limites qu'une bonne connaissance de cette ressource permet de fixer. Mais le refus assez général des agriculteurs de déclarer leurs forages, et de mesurer leurs prélèvements est un obstacle insurmontable à la connaissance de la ressource et à la définition des dispositions à prendre pour la gérer.
Les agriculteurs constituent aujourd'hui la seule catégorie d'usagers dont les prélèvements d'eau souterraine augmentent rapidement ; il est indispensable qu'ils respectent les lois et règlements dans l'intérêt de tous les utilisateurs d'eau souterraine et dans leur propre intérêt.
Dans les cas où il serait politiquement admis que le paiement des redevances de droit commun conduirait à des transferts économiqes inacceptables, il convient de prendre des dipositions pour qu'une partie du produit des redevances (voire la totalité lorsque ce serait justifié) soit redistribuée à l'économie agricole des secteurs concernés (ou mieux à l'économie rurale de ces secteurs) sur des bases indépendantes des choix faits par les agriculteurs en matière d'irrigation (par exemple au prorata des hectares cultivés). Il importe en effet que, dans les secteurs où une répartition des ressources en eau souterraine est nécessaire, le choix fait par chaque agriculteur d'irriguer (ou de ne pas irriguer) telle culture selon telle modalité, le soit en tenant compte de la disponibilité de la ressource en eau, et donc de sa valeur (voir annexe n° 3).
On doit regretter que la conception et la mise en oeuvre de la Politique agricole commune ne prennent pas suffisamment en compte la protection de l'environnement. Cela dépasse les seuls problèmes de l'eau (irrigation et pollutions diffuses), mais s'y applique tout spécialement. L'attribution des aides de la PAC devrait comporter une modulation en fonction des objectifs de l'environnement et notamment de la protection de l'eau. Ses modalités devraient être arrêtées dans le cadre d'une concertation entre les ministères chargés de l'agriculture et de l'environnement.
Pour l'exécution des travaux d'abandon, on pourrait songer à une subvention systématique de l'agence : autant la création d'un nouveau forage n'est pas une action d'intérêt commun au bassin, (hormis les cas où l'aquifère est mal connu et où le succès du forage peut paraître aléatoire), autant un rebouchage correctement fait en est une. Une exécution d'office devrait aussi être prévue.
- le cadre technico-réglementaire de ces dispositions a été posé par l'arrêté ministériel du 1er mars 1993 qui doit être appliqué avec fermeté aux installations nouvelles et être rendu rapidement applicable aux installations existantes dans les zones où une nappe importante est vulnérable ;
- des points d'observation de l'état des nappes sous les installations potentiellement polluantes devraient être mis en place, là où ils n'existent pas encore : un large financement pourrait être apporté par les agences sous forme d'avances remboursables en cas de pollution constatée.
Le traitement des pollutions de sol héritées du passé pose un problème très difficile par son ampleur et par l'absence fréquente de responsable identifiable et solvable qui puisse être mis à contribution. Le chiffre de 300 000 points d'importance très variable liés à d'anciennes mises en décharges ou à des activités industrielles est avancé.
En ordre de grandeur, le traitement curatif complet d'un aussi grand nombre de sites pourrait ne pas coûter moins de 200 GF et mobiliserait 250 inspecteurs des installations classées pendant 25 ans (les DRIRE comptent aujourd'hui 408 inspecteurs, en équivalent temps plein, qui ont jusqu'ici été mobilisés sur d'autres priorités).
S'il n'est heureusement pas certain qu'un traitement systématique soit nécessaire, un travail difficile et coûteux de sélection des priorités est en train de démarrer selon un scénario en 5 étapes, de l'inventaire général des sites suspects (300 000 ?), aux traitements à engager sur ceux qui s'avéreront ne pouvoir être laissés en l'état (2000) et dont le traitement unitaire moyen risque de fort de se chiffrer en dizaines de millions de francs (voir tableau de l'annexe 5). Cette sélection impliquera des prédiagnostics puis études sur sites dont le coût peut s'élever à plusieurs GF.
Trois recommandations peuvent être faites pour la conduite de ce travail.
a) Donner la priorité au cas où il y a risque d'atteinte aux eaux souterraines. Trois cheminements vers l'homme sont possibles pour les polluants présents dans ces sols : la voie aérienne, l'ingestion via les végétaux, l'ingestion via les eaux. La troisième est sans doute la plus plausible mais ne se concrétisera le plus souvent qu'à long terme ; si la contamination des eaux superficielles est possible à partir des sols, la lenteur du lessivage limite les flux apportés et donc le plus souvent les concentrations susceptibles d'être atteintes dans les eaux de surface (chaque fois que celles-ci ne sont pas stagnantes). La lenteur des écoulements dans les eaux souterraines rend au contraire possible des concentrations importantes malgré la faiblesse des flux de lessivage. Mais, une fois encore, parce que les eaux souterraines sont cachées, une pollution faible et transitoire dans les eaux de surface attirera bien plus souvent l'attention qu'une pollution de nappe durablement invisible et peu réversible. L'attention se porte le plus souvent sur un site pollué à l'occasion d'un projet concernant sa réutilisation : le risque immédiat d'une contamination par inhalation est alors le premier souci de l'administration qui fixe ses priorités d'action en conséquence. Il importe de bien appréhender les niveaux admissibles pour l'exposition au risque par inhalation si l'on ne veut pas que ce risque prenne systématiquement le pas sur le risque à long terme sur les eaux souterraines. La façon dont se révèlent spontanément les sites pollués et les dispositions prises pour en organiser l'inventaire montrent qu'il y a un risque fort de ne pas donner au critère "eau souterraine" la première place qu'il mérite dans la définition des priorités d'actions. La Direction de la Prévention, de la Pollution et des Risques et les DRIRE doivent travailler en liaison plus étroite avec la Direction de l'eau, les agences et les DIREN.
b) Si la mise en place d'une commission régionale de concertation avec les élus et les professionnels concernés (prévue par la circulaire du 3.12.1993), à l'occasion de cet inventaire, est une excellente initiative en vue de gérer avec transparence et sang-froid le traitement des problèmes qui seront rencontrés, il ne faut pas en attendre le montage complexe de financements mobilisant les collectivités locales concernées, les agences de l'eau, le ministère de l'environnement et l'ADEME pour des dépenses de quelques MF par région au titre de la première phase de l'inventaire. Ici encore un engagement fort des agences de l'eau pour une action d'"intérêt commun au bassin" paraît nécessaire pour susciter sans délai l'évaluation de l'ampleur du problème.
c) La difficulté d'un travail de sélection visant à choisir par étapes 2 000 sites prioritaires environ sur 300 000 ne doit pas être un prétexte pour retarder l'engagement de travaux curatifs, notamment :
- pour récupérer sans délai les déchets encore présents à l'état concentré dans des récipients,
- pour contenir la pollution là où des captages importants sont menacés,
- pour confiner des polluants ou décontaminer les sols enfin quand ce sera nécessaire.
Or, le processus de sélection des 2 000 sites actuellement envisagé aurait un coût de 2 à 6 GF, alors que le chiffre d'affaire du traitement de sites serait aujourd'hui de l'ordre de 500 MF/an seulement (à noter que plusieurs de nos partenaires de l'Union Européenne paraissent avoir une politique beaucoup plus vigoureuse, le chiffre d'affaires européen étant estimé à 9 GF/an).
Une étroite concertation s'impose entre l'ADEME et les agences de l'eau ; l'ADEME devrait concentrer son action sur les sites orphelins et les agences de l'eau, élaborer un programme d'intervention significatif au cours du 7e programme sur les autres sites en axant clairement leur action sur la protection des eaux souterraines. Une contribution des agences de l'eau serait souhaitable à hauteur de 0,5 à IGF/an ; est-elle concevable ? et pourrait-on trouver une assiette légitime pour financer cette dépense, du côté du risque de pollution des sols engendré par certaines activités ou du côté des bénéficiaires de cette action ?
Par ailleurs un problème juridique important doit être réglé : l'ampleur des conséquences éventuelles d'une pollution des sols, inconnue lors d'une transaction foncière, (couplée avec ce qui a été dit ci-dessus de la difficulté à bien mesurer le risque de contamination par inhalation) est aujourd'hui un frein au réemploi des friches industrielles avec la double conséquence d'orienter les constructions nouvelles vers des zones vierges et de priver les zones polluées d'une couverture étanche qui est un élément très favorable au blocage des polluants dans la zone non saturée (sans oublier que toute exploitation locale de l'eau souterraine à des fins industrielles est elle aussi un facteur favorable). Ne peut-on concevoir un quitus donné, à certaines conditions, par l'Etat ou l'ADEME afin de régler ce problème ?
Une différenciation des niveaux d'aide des agences pourrait être envisagée en faveur des travaux d'assainissement et d'épuration concernant des nappes importantes pour d'autres utilisateurs d'eau que la collectivité, maître de ces opérations.
a) Pollutions chroniques
- Une attention particulière doit être portée à l'utilisation des herbicides par la SNCF, les DDE et les Sociétés d'autoroute, pour désherber les voies ferrées et les bas côtés des routes (choix de l'herbicide, épandage par un professionnel).
- Il y a un risque de pollution chronique par les métaux lourds dû à la circulation autoroutière, dont les effets doivent être suivis.
b) Pollution accidentelle
- Réglementer la collecte et le traitement des eaux de lessivage des grandes voies autoroutières.
- Organiser une intervention rapide (clef d'une grande efficacité) pour récupérer les produits et sols souillés par un accident. Cette rapidité exige une ligne d'avances sur le budget des agences de l'eau pour financer instantanément les travaux qui seront remboursés par les assurances, et une bonne documentation pour l'administration.
- Même si les transports par canalisations sont statistiquement plus sûrs que les transports de surface, des progrès doivent être faits en recourant aux techniques modernes de contrôle interne par râcleurs instrumentés et surtout en sanctionnant lourdement les entreprises de travaux publics qui négligent de s'informer des tracés de ces canalisations.
Deux pollutions de ce type d'origine agricole posent des problèmes sérieux : les nitrates et les phytosanitaires.5.5.1. Pollutions agricoles
5.5.1.1. Dans le cas des nitrates la difficulté de la prévention est due au fait que la "perte" polluante est en moyenne de l'ordre de 10 % des apports d'azote annuels et de l'ordre de 1 % du stock d'azote du sol.
Une seconde difficulté tient au délai souvent très long qui sépare un changement du mode de culture et son impact sur la qualité de l'eau qui atteint la nappe : des décennies parfois lorsque l'épaisseur de la zone non saturée se chiffre en dizaine de mètres.
Pour éviter la "sur-fertilisation", la mise en oeuvre des "bonnes pratiques", (reconnues par le label FERTIMIEUX) conformément aux propositions du CORPEN, sur un million d'ha constitue une première étape très intéressante dans la mise en place d'un programme de prévention systématique.
Propositions
a) Il est important d'encourager l'ensemble des acteurs concernés, sans attendre l'amélioration de la qualité des eaux de la nappe qui peut n'intervenir qu'au bout de nombreuses années. Dans ce but on contrôlera l'efficacité des actions menées par des mesures de la teneur en nitrate dans les eaux collectées par les réseaux de drainage, quand ils existent, et par des bougies poreuses ou sondages destinés à l'observation de la qualité des eaux en transit dans la zone non saturée.
Le coût de ce suivi est à chiffrer (80 MF pour 4 000 points d'observation ?).
b) Les bonnes pratiques doivent être généralisées aux 10 M d'ha concernés. La mise en place des actions de sensibilisation, démonstration et conseil nécessaires est d'un coût de l'ordre de 300 MF/an (y compris l'analyse des reliquats azotés).
c) La généralisation de ces bonnes pratiques, leur suivi par l'organisme de conseil et finalement leur contrôle par sondage par l'administration impliquent la tenue d'un registre (plan de fumure).
La mise en place de cet outil de gestion devrait être encouragée par une aide individuelle dégressive (sur trois ans par exemple) dont le coût pourrait être de l'ordre de 200 MF la première année (1000 F par exploitation).
d) Dans certains cas, il sera nécessaire de dépasser la seule mise en oeuvre des bonnes pratiques pour préserver la qualité de captages destinés à l'eau potable ou la qualité des eaux de surface (eutrophisation d'un lac par exemple). Il faut alors agir sur les assolements qui présentent des risques particuliers : ne pas procéder à des retournements de prairies , mettre en place des cultures intermédiaires pour couvrir le sol en période hivernale avant les cultures de printemps que sont les cultures de maïs, betteraves et tournesols, voire accepter délibérément un risque de perte de rendement par réduction des apports azotés.
Le coût d'une culture intermédiaire est de l'ordre de 500 F/ha (soit une dépense annuelle de 500 MF si on l'appliquait au quart des cultures de printemps).
Le manque à gagner d'une désintensification délibérée est plus coûteux.
Si le ministère de l'agriculture, les agences et les collectivités locales ne pouvaient s'engager à financer les actions "a" , "b" et "c", la mise en place d'une taxe parafiscale sur les engrais devrait être envisagée.
Les actions "d" devraient être financées par les AEP directement concernées ou par une redevance spécifique des agences lorsque le nombre des bénéficiaires de ces actions rendrait difficile un financement direct par les AEP.
5.5.1.2. Pour les produits phytosanitaires l'appréhension de l'acuité du problème et l'étude des voies de prévention sont beaucoup moins avancées.
L'abaissement des seuils de sensibilité des mesures montre la présence de ces produits et de leur métabolites à l'état de trace alors que l'on pensait jusqu'ici que leur biodégradabilité éviterait leur présence dans les eaux souterraines. Contrairement au cas des nitrates il n'est pas encore possible de parler d'évolution des concentrations constatées, mais leur seule présence est inquiétante.
Propositions
- Revoir les protocoles d'essais pris en compte dans les procédures d'homologations pour mieux apprécier les conditions de biodégradation.
- Prendre en considération les risques éventuels liés aux adjuvants utilisés avec ces produits.
- Développer une recherche systématique de ces substances et de leurs métabolites dans les eaux souterraines et des voies de transfert vers les nappes. Une contribution financière des chimistes producteurs de ces molécules devrait être recherchée dans un cadre national puis européen.
- Interdire les produits dont les risques avérés (y compris ceux de leurs métabolites) sont trop élevés, après avoir organisé leur remplacement.
- Améliorer les conditions d'épandage des produits : formation des utilisateurs (agricoles ou non), extension aux utilisateurs eux-mêmes d'un "permis de traiter" pour certains produits, amélioration des parcs de matériels (agrément et contrôle périodique par des prestataires indépendants).
- Mettre en place une filière de récupération des produits non utilisés et des emballages (une obligation de reprise des produits non utilisés par les distributeurs et producteurs pourrait être édictée).
- Aggraver les sanctions en cas de mauvais usage des produits.
Une contribution financière des agences de l'eau est souhaitable mais elle doit être rapidement relayée par une prise en charge par les producteurs, importateurs et distributeurs de produits et par les utilisateurs de produits eux-mêmes en ce qui concerne les matériels de mise en oeuvre.
5.5.1.3. PAC et mesures agri-environnementales
Dans le cadre de la mise en oeuvre de la politique agricole commune, un aménagement des règles relatives à l'indemnisation de la jachère devrait être recherché afin de regrouper dans certaines zones des mises en jachère durables (au moins 5 ans) et de les faire gérer par des agriculteurs volontaires ; un cahier des charges d'entretien de ces jachères serait associé à cette procédure.
Il semble par ailleurs que la France n'ait que très peu développé les mesures agri-environnementales permises par la PAC, contrairement à certains de ses partenaires (comparer les enveloppes de crédits qui y sont consacrés). La conversion de terres arables en herbages extensifs, le "retrait long terme" et la réduction d'intrants devraient être encouragés sélectivement dans certains secteurs particulièrement importants pour la qualité de certains captages d'eau potable.
Les cahiers des charges des mesures agri-environnementales devraient prendre davantage en compte la politique de l'eau et les agences de l'eau devraient jouer un rôle moteur en mettant en place des redevances spécifiques dans des secteurs directement bénéficiaires de telles actions, afin d'abonder les crédits communautaires prévus par la PAC (proposer ici un ordre de grandeur des financements à mobiliser).
60 % des 800 000 t de boues aujourd'hui produites sont épandues. Ce pourcentage, aujourd'hui très hétérogène selon les régions pourrait croître en même temps que le tonnage de boues produites qui pourrait atteindre près de 1 500 000 t/an dans une quinzaine d'années.5.5.2. Epandage des boues de stations d'épuration urbaines
Un tel épandage ne pose pas de problème au plan des nitrates s'il s'insère dans le dispositif évoqué en 5.5.1.1, mais ce n'est pas encore le cas le plus souvent aujourd'hui ; d'autre part, il convient d'être vigilant sur la question des métaux lourds et des micropolluants organiques sur laquelle travaille actuellement le Conseil Supérieur d'Hygiène Publique de France et dont la présence dans les boues ne peut être maîtrisée qu'au prix d'un contrôle des effluents raccordés au réseau d'égout.
L'apport de nitrates (non utilisés par les végétaux) des 11 M d'habitants relevant d'un assainissement autonome représente environ 30 000 t d'azote par an à comparer au million de t d'origine agricole. S'il importe que cet assainissement soit bien réalisé, il ne constitue pas un problème au plan de la pollution par les nitrates.5.5.3. Assainissement autonome
Ces périmètres qui constituent un droit accordé au bénéfice du maître d'ouvrage du captage et une servitude imposée à ses voisins, sont souvent vécus en réalité comme une contrainte par les dits maîtres d'ouvrage rebutés par de la lourdeur des procédures.
Bien que la mise en oeuvre de tels périmètres soit obligatoire depuis 1935, lors de la mise en service d'un forage, (obligation confirmée et précisée par la loi de 1964) un pourcentage élevé des captages réalisés n'ont pas été pourvus de périmètres de protection jusqu'à une date récente : plus de la moitié des captages mis en service entre 1964 et 1992 n'a sans doute pas été dotée d'un périmètre de protection.
La loi de 1992, en exigeant que tous les captages antérieurs à la loi de 1964 qui ne bénéficient pas d'une "protection naturelle efficace" soient dotés de périmètres de protection avant le 3 janvier 1997, a fixé un objectif inaccessible, sauf à admettre que la majorité des forages bénéficie d'une "protection naturelle efficace", compte tenu des caractéristiques locales de l'utilisation du sol (zones rurales profondes).
En effet, le nombre de captages dépourvus de périmètres de protection est de l'ordre de 30 000 et le rythme annuel de mise en place des périmètres est inférieur à un millier malgré les actions de sensibilisation suscitées par les agences de l'eau et en dépit de l'aide financière importante apportée par elles.
Il faut d'ailleurs noter que cette aide n'est pas justifiée si l'on considère que la mise en place du périmètre de protection est une action qui n'intéresse que le maître d'ouvrage de l'AEP et ses clients et non pas une action "d'intérêt commun" aux divers usagers du bassin.
Face à une telle situation, on doit se demander :
- si les maîtres d'ouvrages des AEP ignorent fâcheusement où est leur propre intérêt ;
- si les services chargés du contrôle des AEP sont coupablement légers en délivrant des DUP et des autorisations de mise en service pour des captages non pourvus de périmètres ;
- ou si l'expérience montre que la protection naturelle des captages est très souvent suffisamment efficace et que l'aide des agences serait mieux employée si elle servait par exemple davantage à la mise en oeuvre de bonnes pratiques dans l'agriculture et au financement des protections plus fortes qu'apportent l'acceptation de contraintes relatives à l'assolement (voir para-graphe 5.5.1.1-d).
Propositions
a) La définition du périmètre de protection rapprochée paraît être actuellement "le lieu des points où toute source de pollution entraînerait une contamination qui, malgré la dispersion, pourrait rendre l'eau prélevée impropre à la consommation humaine par dépassement d'au moins une des limites de qualité réglementaire". Cette définition n'est pas assez précise si elle n'est pas accompagnée du choix d'une source de pollution de référence caractérisée par sa durée et par l'intensité de son flux ou par la surface qu'elle affecte.
A défaut de définir une telle pollution de référence, le travail des hydrogéologues agréés serait plus homogène si l'on définissait le périmètre de protection par référence au temps de parcours entre le point d'émission d'une pollution (non susceptible d'être fixée par les terrains) et le captage, notamment dans le cas des aquifères non karstiques ; cette formule paraît être souvent retenue à l'étranger. Il nous paraît opportun de retenir cette approche et de choisir le temps de cheminement minimal à prendre en compte (50 j ?).
b) Aucune autorisation de mise en service d'ouvrage nouveau ou modifié ne doit être délivrée pour une distribution publique d'eau potable avant que la procédure d'institution du périmètre de protection ne soit achevée.
c) Pour apprécier si la protection naturelle des captages anciens dépourvus de périmètres est efficace, on tiendra compte de la stabilité des caractéristiques de l'eau brute telle qu'elle résulte de l'historique des prélèvements réglementaires effectués, et des évolutions prévisibles dans l'occupation des sols en zone rurale.
Le groupe de réflexion dont la mise en place a été recommandée au niveau départemental par la circulaire du 24 juillet 1990 (élus, organismes professionnels notamment agricoles, distributeurs d'eau, hydrogéologues agréés, agence de l'eau, administrations) devrait définir des priorités réalistes pour mettre en place les périmètres de protection rapprochée là où la protection naturelle est la moins efficace.
d) Il convient d'examiner si la vulnérabilité de nombreux captages en zone rurale à des pollutions bactériennes n'est pas davantage imputable à l'absence de périmètre de protection immédiate plus qu'à l'absence de périmètres de protection rapprochée.
Les contacts et concertations entre hydrogéologues agréés qui ont déjà lieu, tant au niveau national que régional, à l'initiative de l'administration, devraient être développés pour améliorer l'échange d'expériences.
e) L'institution des hydrogéologues agréés est un exemple à encourager d'association officielle des compétences de l'Université à l'action de l'administration en matière de protection de l'environnement.
f) Améliorer le déroulement de la procédure en :
- actualisant la circulaire du 24.07.1990 relative à la mise en place des périmètres de protection pour tenir compte des législation et réglementation récentes et mieux préciser le rôle des différents acteurs ;
- considérant que, lorsqu'elles existent et sont suffisamment détaillées, les études sur la géologie et l'hydrogéologie locales peuvent constituer tout ou partie de l'étude préalable prévue par le décret du 5 avril 1995 - article 4 (en particulier pour les ouvrages anciens), l'hydrogéologue agréé pouvant cependant demander un complément d'étude s'il s'avère nécessaire ;
- n'exigeant pas le "document d'incidence" pour les ouvrages réalisés antérieurement à la loi sur l'eau de 1992 ;
- exploitant des dispositions de la réglementation générale afin de ne faire figurer dans l'arrêté préfectoral que les seules dispositions relevant de l'utilité publique (limitation du coût des indemnisations) ;
- formulant de façon précise les servitudes créées afin d'éviter les contentieux ultérieurs. De ce point de vue, la présentation des servitudes sous la forme d'un tableau type avec cochage des cases est à proscrire ;
- prenant en considération les aspects environnementaux, cadastraux et de l'occupation du sol préalablement à l'implantation de nouveaux captages afin de réduire le coût de la procédure (consultation préalable de l'hydrogéologue agréé).
g) exiger si nécessaire des pratiques agricoles plus efficaces que le seul respect des bonnes pratiques.
h) remplacer le périmètre de protection éloignée, tel qu'il est conçu actuellement avec enquête parcellaire et inscription de servitude aux hypothèques, par une zone de surveillance renforcée, dont l'extension serait portée à la connaissance du public bien qu'elle ne comporte pas d'obligations opposables aux tiers ; l'administration serait invitée à faire preuve d'une vigilance particulière pour l'application des règles de droit commun à l'intérieur de ces périmètres ; les hydrogéologues agréés pourraient être systématiquement consultés dans le cadre des procédures correspondantes.
i) Dans le cas des eaux vendues en bouteille comme "eau naturelle", qu'il s'agisse d'"eau de source" ou "d'eau minérale naturelle", qui doivent respecter sans traitements (ou avec des traitements très limités définis par les textes réglementaires) les normes édictées en matière d'eau potable, les maîtres d'ouvrages concernés peuvent être désireux d'instaurer une protection particulièrement étendue autour de leur captage et être prêts à payer les servitudes correspondantes : des procédures de DUP devraient pouvoir intervenir, qui les aident à mettre en place de telles protections. Tel est déjà le cas pour les eaux minérales (loi du 14.7.1856) ; il pourrait être utile d'instaurer une disposition du même type pour les "eaux de source".
Mais d'une part le bilan économique entre une prévention en amont et le traitement en aval peut être largement en faveur de la prévention ; tel est le cas dans le domaine des nitrates dont l'élimination dans les eaux potables coûterait de l'ordre de 3 GF/an si la moitié des eaux de nappes utilisées pour l'eau potable devait être traitées, c'est-à-dire bien davantage que ne coûtera la prévention si les mesures évoquées au paragraphe 6.5.1 ci-dessus s'avèrent efficaces.
D'autre part, les petites unités de distribution en milieu rural peuvent difficilement recourir de façon fiable à des techniques sophistiquées.
Propositions
Les progrès encore prévisibles dans le traitement des eaux destinées à la consommation humaine ne doivent pas servir de prétexte pour renoncer à protéger la qualité des eaux de nappes.
Il est souhaitable de progresser dans la recherche de la fiabilité de petites unités automatisées utilisables sur les unités de production dispersées des distributions rurales et d'encourager leur maintenance par des services techniques communs à plusieurs distributions ou par des sociétés de service.
Le succès des eaux minérales et des eaux de source vendues en bouteilles montre le souci de nos concitoyens pour la qualité de leur eau potable et notamment par son goût. Ceci constitue une incitation à apporter le cas échéant des correctifs allant au-delà des exigences strictes des normes de santé publique (un traitement poussé coûte par m3 ce que l'eau en bouteille coûte par litre).
Il convient cependant d'éviter que ne soient adoptées des normes limites qui ne seraient pas clairement justifiées et dont la mise en oeuvre sur l'ensemble des réseaux aurait un coût prohibitif.
Cet impact doit être attentivement étudié avant l'ouverture de chacun de ces chantiers afin de le réduire ou de renoncer au projet.
6.1 - LES GRANDES EXPLOITATIONS MINIÈRES du passé, notamment dans le Nord-Pas-de-Calais et en Lorraine ont profondément modifié la topographie du sol et perturbé les écoulements souterrains et la qualité des eaux. Elles ont été engagées et conduites à une époque où l'on n'avait pas le même souci de la protection de l'environnement qu'aujourd'hui ; il convient aujourd'hui de gérer au mieux un lourd passif, en associant les anciens exploitants, lorsque c'est possible, au financement des mesures à prendre.
Les quelques petites exploitations de mines nouvelles que notre pays pourra encore connaître à l'avenir devront être conduites en examinant très à l'amont des projets, les répercussions de l'exploitation sur le régime hydraulique et la qualité des eaux.
Pour satisfaire nos besoins de granulats, trois types de ressources sont possibles :
- la récupération de matériaux sur les chantiers de démolition ;
- l'exploitation de roches massives ;
- l'exploitation de sables et graviers.
Du point de vue des atteintes à l'environnement, la première ressource est de loin préférable et doit être développée ; elle ne représente encore que 3 % des besoins.
En règle générale, l'exploitation de roches massives sur des épaisseurs de plusieurs dizaines de mètres, dans des secteurs où le sol n'a pas d'usage concurrent en matière agricole ou d'urbanisation, ne pose aucun problème vis-à-vis des eaux souterraines. Cette solution est globalement préférable à la destruction du sol pour récupérer quelques mètres de matériaux seulement dans des sites où se concentrent les activités, dans nos vallées alluvionnaires.
Mais les sables et graviers alluvionnaires sont techniquement préférés aux matériaux concassés par leurs utilisateurs, sont souvent plus proches des lieux d'emploi, peuvent être mis en exploitation avec des investissements plus réduits et conduisent à des exploitations qui se voient moins.
L'exploitation de sables et graviers dans une nappe alluvionnaire n'est pas a priori contradictoire avec une exploitation de ses ressources en eau pour la consommation humaine (il y a perte du pouvoir filtrant de l'aquifère mais multiplication par 10 de sa capacité de stockage et accroissement de sa capacité d'épuration biologique). Mais elle le devient si, en l'absence de maîtrise foncière, les extractions se développent de façon anarchique, au gré des accords passés entre le propriétaire d'une parcelle, un carrier et le maire, et si, après abandon, les cavités créées sont le siège de dépôts sauvages de déchets.
Les politiques publiques relatives à la satisfaction des besoins en eau potable, à la protection entre les inondations, à la préservation des zones humides et à la satisfaction des besoins en granulats se sont pas forcément opposées mais nécessitent de faire des choix puis de les faire respecter par des servitudes ou par la maîtrise du foncier. Ce problème d'aménagement de l'espace rural est trop souvent traité en ordre dispersé.
Propositions
- Afficher une politique claire au niveau national, tendant à transférer notre approvisionnement vers les roches massives. Une évolution lente dans ce sens est amorcée : les extractions de granulats alluvionnaires sont en tendance baissière depuis 1980 et leur part est passée de 67 % en 1975 à 51 % en 1994 ; cette évolution doit être accélérée.
- Si la qualité des granulats alluvionnaires est vraiment meilleure que celle des produits concassés, il ne faut pas hésiter dans certaines régions à les réserver aux usages pour lesquels ils seraient irremplaçables. On a su interdire l'utilisation de certains combustibles dans les "zones spéciales" au titre de la pollution de l'air ; pourquoi n'interdirait-on pas l'utilisation de granulats alluvionnaires dans la région Ile de France pour d'autres usages que le béton ?
- Enfin, n'accepter la poursuite des exploitations de sables et graviers dans les zones sensibles que dans le cadre d'une planification locale de l'usage du sol qui voue à l'extraction de granulats certains secteurs et l'interdit ailleurs. Tel était l'objet des zones d'exploitation et de réaménagement coordonnées de carrières dont le principe a été instauré par la loi en 1977 et dont aucune application n'a été faite à ce jour. Une condition importante, mise à l'ouverture d'une exploitation dans une telle zone, devrait être la dévolution de la propriété du secteur, après exploitation, à une collectivité locale ou à un organisme public.
Les 55 millions d'hectares du territoire métropolitain sont répartis comme suit entre divers usagers :
a) surfaces agricoles 29,8 M d'ha
en décroissance de 100 000 ha/an
b) surfaces boisées 16 M d'ha
en croissance de 70 000 ha/an
c) sols revêtus et bâtis 2,3 M d'ha
en croissance de 20 000 à 30 000 ha/an
d) eaux et zones humides 1 M d'ha
en croissance de 5 000 à 10 000 ha/an
e) friches et divers 5,8 M d'ha
La majorité des terres abandonnées par l'agriculture est transformée en forêt, ce qui limite le ruissellement mais augmente l'évapo-transpiration si bien que le bilan pour l'alimentation ds nappes est incertain.
Au sein des terres cultivées, les évolutions relatives aux types de culture et à la façon dont elles sont conduites a certainement une influence sur les quantités d'eau infiltrées. On peut donner quelques indications qualitatives :
- L'infiltration est d'autant plus forte que la couverture végétale est continue, suffisamment dense pour freiner les écoulements et qu'elle est présente au moment des pluies efficaces, c'est-à-dire en hiver. On voit donc que les cultures d'hiver, comme le blé et l'orge, présentent trois avantages vis-à-vis des nappes souterraines par rapport aux cultures de printemps (maïs, betteraves, pommes de terre...) : elles sont plus favorables à l'infiltration, elles limitent les lessivages de nitrates et ont moins besoin d'irrigation ; en revanche, la présence d'un couvert végétal, au printemps, démarrera le prélèvement dans la réserve utile du sol plus précocement avec une culture d'hiver.
- Les amendements calcaires, en agissant sur la nature des argiles du sol et l'enfouissement des résidus de récolte, en augmentant la teneur en matière organique du sol favoriseraient aussi l'infiltration.
- Des labours profonds et les "façons" superficielles qui brisent les mottes la favoriseraient également.
- L'orientation des labours joue un rôle vraisemblablement important : il y aurait sans doute des gains appréciables à faire s'il était possible de développer, à un coût acceptable, des tracteurs qui permettent de labourer selon des lignes de niveau dans de bonnes conditions de sécurité et de confort.
- Les haies sont probablement un facteur positif.
- Le drainage aurait des effets plutôt favorables si l'on évitait d'approfondir à cette occasion les émissaires qui reçoivent l'eau des drains.
Nous proposons que la CEMAGREF, l'INRA et le BRGM se rapprochent pour bâtir puis mettre en oeuvre un programme d'étude et de recherches pour quantifier l'impact des divers paramètres évoqués ci-dessus afin d'orienter les pratiques agricoles en tenant compte de leur effet sur l'infiltration, notamment dans les secteurs où se développe l'irrigation à partir des nappes.
Il semble que l'étanchéification des sols qui accompagne l'urbanisation et les divers aménagements ne réduise pas l'infiltration à due concurrence des surfaces couvertes. D'une part en effet des dispositions sont prises pour éviter l'accroissement des débits à collecter en temps de pluie, en particulier grâce au recours à des revêtements poreux qui sont à encourager. D'autre part, les surfaces étanchéifiées suppriment l'évaporation.
Au total, la perte d'infiltration utile due aux surfaces nouvellement aménagées représente chaque année de l'ordre de 2 0/00 de l'infiltration sur les terres arables ; globalement, on peut dire que des variations extrêmement faibles dans les pratiques culturales peuvent avoir un impact supérieur, dans un sens ou dans l'autre à celui de l'étanchéification liée aux aménagements ; certains aménagements sont toutefois susceptibles d'avoir des effets localement importants.
Mais d'une part, ils font preuve d'une certaine frilosité dans le développement de leur exploitation : l'affirmation de la nécessaire priorité à donner dans leur usage à la satisfaction des besoins des AEP ne doit pas déboucher sur une politique malthusienne. La vraie connaissance de la ressource résulte de son exploitation. Il ne faut pas freiner les usages professionnels sous prétexte qu'un jour on aura besoin peut-être de la ressource correspondante pour l'eau potable ; il faut seulement affirmer que ce jour là il y aura redistribution en faveur de l'eau potable.
D'autre part, le rôle des eaux souterraines vis-à-vis du débit des eaux de surface à l'étiage, et pour la satisfaction de besoins saisonniers au prix d'une perturbation minimale de la ressource, doit être affirmé avec plus de force.
Les SAGE sont un investissement lourd, qui demandera beaucoup de travail aux administrations qui n'arrivent pas aujourd'hui à faire face à leurs attributions de police. Il paraît souhaitable de n'engager l'étude que d'un petit nombre de schémas, à titre expérimental, et la procédure des SAGE ne doit pas faire négliger les formes plus souples d'action collectives que peuvent être les syndicats (mixtes) ou les contrats de nappes.
On doit redouter que les limites de ces schémas ne soient très naturellement choisies en fonction des bassins de d'hydrologie de surface et ne conduisent à négliger la relation "nappe-rivière", ou ne la limitent aux problèmes posés par les nappes d'accompagnement.
Dans certains cas, en période de basses eaux, ce sont les cours d'eau qui "accompagnent" les fluctuations de la nappe : Beauce, grandes nappes phréatiques, karsts.
La tentation sera forte pour les élus de faire des SAGE un outil pour ajouter seulement l'aménagement du "milieu aquatique" superficiel à la politique déjà menée avec l'aide des agences de l'eau. Il existe aujourd'hui un très grand retard dans la gestion collective locale des eaux souterraines par rapport à ce qui se passe pour les eaux de surface ; on peut craindre que le lancement de la procédure des SAGE n'accentue ce décalage.
C'est en réalité souvent pour organiser la gestion des ressources souterraines méconnues et en particulier gérer efficacement leurs apports aux eaux de surface, que des SAGE seront les plus utiles.
Parce qu'il n'existe aujourd'hui, pratiquement rien dans le domaine de la gestion collective des aquifères et parce que le problème lui-même des liaisons entre eau souterraine et cours d'eau n'est pas (ou est mal) posé, il faut donner la priorité à la constitution de SAGE dont la zone de compétence soit celle d'un aquifère important (nappe de Beauce, aquifère de Gironde, Bassin ferrifère lorain, nappe d'Alsace, grands karsts) ou modeste (ASTIEN).
Il
est peu probable que les élus poussent à la constitution
de SAGE conçus pour gérer des aquifères importants
; il serait bon que l'administration prenne l'initiative de les proposer.
1
La définition administrative des "nappes d'accompagnement des cours
d'eau" devrait prendre en compte d'une part le délai dans lequel
un prélèvement dans la nappe commence à réduire
le débit du cours d'eau (inférieur à 20 jours par
exemple) et d'autre part la puissance de l'aquifère.