Prévention des risques et réparation des dommages dans les sites miniers

Communication de Christian Pierret (conseil des ministres du 28/01/1998)

L'arrêt de l'exploitation dans les bassins miniers pose des problèmes techniques, juridiques et financiers qui n'ont pas reçu de réponse satisfaisante à ce jour. Il s'agit en particulier de la surveillance et de la prévention des risques, par exemple d'affaissements de terrains à l'aplomb de certaines anciennes mines souterraines, du dédommagement des dégâts qui peuvent encore se produire après la fermeture des mines, et de la gestion des eaux après la fin de l'exploitation ; en bref de toutes les mesures et de toutes les responsabilités qu'il faut continuer d'exercer après la fin de l'exploitation, et ce pendant des périodes qui peuvent être très longues et même n'avoir pas de terme prévisible.

Les problèmes de surveillance, de prévention des risques, de dédommagement, de pompage existaient aussi pendant l'exploitation. Ce que la fermeture des bassins entraîne de nouveau, c'est la disparition de toute capacité d'intervention opérationnelle de l'exploitant qui, lui-même, peut disparaître à moyen terme. Or, en cas d'affaissement, par exemple, les dégâts affectaient bien souvent des immeubles dont l'exploitant était propriétaire, et où habitait son personnel. S'il fallait consolider d'urgence, il avait des services d'entretien qui intervenaient rapidement. S'il fallait faire des levés topographiques, il mobilisait ses géomètres. En tout état de cause, il avait intérêt au règlement rapide des problèmes car il y allait du climat social dans le bassin.

La disparition des capacités opérationnelles de l'exploitant s'est ainsi nettement manifestée lors des affaissements miniers qui ont provoqué des dégâts importants à Auboué (en octobre et novembre 1996) et à Moutiers (en mai 1997), en Lorraine, à l'aplomb d'anciennes mines de fer et qui ont touché 190 logements. L'Etat a dû intervenir et s'engager fortement, du point de vue technique et du point de vue financier.
Par ailleurs, les élus sont particulièrement attentifs à l'évolution de ces questions.

Le secrétariat d'Etat à l'industrie a saisi le Conseil d'Etat et le Conseil Général des mines. Il se dégage de l'avis du Conseil d'Etat et du rapport du Conseil Général des mines un certain nombre de grandes orientations.

La nécessité d'un système rapide et efficace d'indemnisation des dégâts
causés par les affaissements miniers

Problématique
Le principe général en cas de dégâts d'origine minière est la responsabilité civile de l'exploitant, rappelée et renforcée par l'article 75-1 du code minier qui établit une présomption de responsabilité à l'encontre de l'exploitant ou l'ancien exploitant. Or, souvent, l'exploitant n'est plus présent sur place et il n'assure plus, comme par le passé, directement à sa charge la réparation immédiate des dégâts ; l'indemnisation donne lieu à des contentieux et devient très longue. Par ailleurs, l'exploitant s'est dans de nombreux cas contractuellement exonéré d'une part de sa responsabilité civile lors de la cession des logements, en introduisant dans les contrats des clauses d'exonération de responsabilité (dites "clauses minières"). En cas de disparition ou de défaillance de l'exploitant, sa responsabilité revient à l'Etat (article 29-III)

Les affaissements d'Auboué et de Moutiers ont montré, d'une part, que l'on ne peut attendre que les juridictions civiles aient tranché les litiges pour indemniser les victimes dont le logement a été gravement endommagé, et, d'autre part, que ceux qui ont acquis leur logement par un contrat comportant une clause d'exonération de responsabilité ne peuvent être laissés à leur propre sort.

Dans l'urgence, l'Etat a dû intervenir, financièrement et par son expertise des risques. Pour le futur, il est indispensable de définir rapidement un dispositif permettant une indemnisation rapide et équitable.

Il convient de noter que des élus demandent l'annulation rétroactive des clauses minières. Mais une telle disposition rétroactive poserait un réel problème juridique car l'annulation par le législateur de clauses minières pouvant former un élément essentiel de l'équilibre du contrat créerait des situations juridiquement incertaines, en particulier pour les particuliers propriétaires de leur logement. En outre, cette disposition ne réglerait ni la question de l'efficacité, ni la rapidité de l'indemnisation. Néanmoins, pour les nouvelles mutations immobilières, la loi du 15 juillet 1994 réformant le code minier prévoit que les " clauses minières " sont désormais de nullité d'ordre public.

Décision
Le gouvernement, conscient des difficultés rencontrées à l'occasion de l'indemnisation des préjudices causés par les affaissements miniers important, a décidé de mettre en place un dispositif spécifique permettant une évaluation équitable des dégâts et une indemnisation rapide, y compris lorsqu'une clause minière dégage ou limite la responsabilité de l'exploitant pour ce type de dégâts. Lorsqu'il n'y a pas de clauses minières, le droit commun de l'indemnisation s'applique, c'est à dire que la charge incombe à l'exploitant et à son assureur. En présence de clause minière d'exonération de responsabilité, le financement de cette indemnisation sera assuré par l'Etat.

La question de la gestion des mesures pérennes doit être résolue

Problématique
Se pose également la question des mesures pérennes qui pourront s'avérer utiles ou nécessaires après la fermeture des mines, alors que l'exploitant, lui, est susceptible de disparaître.

La surveillance des zones surplombant les anciennes cavités minières, l'étude des risques qu'elles présentent et leur prévention devront parfois se prolonger sur des périodes très longues, sans terme défini.

Par ailleurs, il sera, dans un certain nombre de cas, nécessaire ou souhaitable de poursuivre les pompages d'eau, soit pour éviter des inondations en surface (des stations de relevage sont nécessaires lorsque l'exploitation a formé des cuvettes par affaissement de la surface du sol), soit pour conserver un approvisionnement en eau potable (en Lorraine en particulier, l'exhaure des mines de fer a complété l'approvisionnement en eau potable), soit pour soutenir le débit de cours d'eau également utilisés comme exutoire des réseaux d'assainissement. Ces pompages peuvent parfois ne pas avoir de terme prévisible.

Après consultation du Conseil d'Etat, il apparaît qu'il n'est juridiquement pas possible d'imposer à l'ancien exploitant, au moment de l'abandon des travaux, des mesures qui n'ont pas de terme défini, ou bien un terme trop lointain. Le code minier prévoit en effet qu'il est mis fin à la police des mines, pour l'essentiel au moment de l'abandon des travaux et définitivement au moment de la renonciation à la concession. De plus, le caractère indéfini ou trop long de ces obligations serait incompatible avec la durée de vie d'une entreprise ; tôt ou tard celle-ci disparaît et ses obligations reviennent à la puissance publique.

Décision
Lorsque des risques résiduels importants susceptibles de mettre en cause la sécurité des biens et des personnes sont présents, l'Etat assurera leur surveillance en étroite liaison avec les collectivités locales. Des équipes régionales et à constituer au cas par cas en seront chargées. Elles devront s'appuyer fortement sur le BRGM et l'Inéris, et aussi sur les écoles des mines, et être pilotées par la DRIRE. Dans l'attente de la création de ces équipes, certaines DRIRE (en Lorraine par exemple) seront renforcées, au besoin par le concours de fonctionnaires étrangers qui ont encore l'expérience de l'exploitation minière.

Les dispositions législatives nécessaires pour pouvoir imposer des servitudes dans les zones concernées par les affaissements seront préparées.

En ce qui concerne la gestion des eaux, le retour au droit commun doit être progressivement généralisé. Les conditions techniques et financières de reprise des pompages, suivant qu'il s'agisse de prévenir des inondations, d'entretenir l'approvisionnement en eau potable ou l'alimentation de cours d'eau à partir de stations de pompage initialement dévolues à l'exhaure des mines, devront être équitablement définies. Ces conditions seront discutées avec les exploitants miniers, les collectivités locales, l'Etat et avec l'assistance des établissements publics compétents dans le domaine de l'eau et notamment des agences de l'eau.

Enfin, de nombreuses inconnues techniques et scientifiques demandent des travaux de recherche soutenus. La création d'un pôle européen de recherche sera encouragée afin d'exploiter les compétences existantes à l'Ecole des Mines de Nancy, à l'Ecole de Géologie de Nancy, à l'Ecole des mines de Paris, au BRGM et à l'Inéris.

Le Gouvernement proposera rapidement des mesures qui comprendront
notamment :
-l'étude et la mise en place d'un mécanisme d'indemnisation rapide, reposant sur une évaluation équitable et professionnelle des dégâts causés du fait des affaissements miniers;
-la mise en place, dans les régions où cela apparaîtra nécessaire, des équipes permettant de garder la mémoire des travaux miniers, de surveiller les terrains et de prévenir les risques ;
-la possibilité de mise en place de servitudes dans les zones concernées par les affaissements ;
-les conditions équilibrées de reprise de la gestion des équipements hydrauliques d'origine minière utiles pour la prévention des innondations, pour l'alimentation en eau potable ou pour le soutien de débit de cours d'eau conformément aux schémas locaux ;
-le dépôt d'un projet de loi réformant le code minier qui a insuffisamment pris en compte la gestion de la fermeture des mines.

Toutes ces actions seront entreprises en liaison avec l'approche sociale et économique à laquelle s'est récemment attachée le comité interministériel de l'aménagement et du développement du territoire, le 15 décembre 1997.

Une large concertation avec les élus sera menée pour expliquer les mesures prévues et préparer les débats parlementaires.


Prévention des risques et réparation des dommages dans les sites miniers

Le Secrétaire d'Etat à l'Industrie a présenté une communication sur la prévention des risques et la réparation des dommages dans les sites miniers.

L'arrêt de l'exploitation dans les bassins miniers pose des problèmes comme la prévention des risques d'affaissement de terrains, le dédommagement des dégâts ou la gestion des eaux. Ces difficultés se sont notamment manifestées lors des affaissements récents à Auboué et à Moutiers (Meurthe et Moselle).

L'absence de solution satisfaisante à ces différents problèmes conduit le Gouvernement à proposer les mesures suivantes, qui feront l'objet d'une concertation avec les élus :
-l'étude et la mise en place d'un mécanisme d'indemnisation rapide, reposant sur une évaluation équitable des dégâts causés par les affaissements
miniers ;
-la constitution d'équipes de spécialistes chargés de conserver la trace des travaux miniers, de surveiller les terrains et de prévenir les risques ;
-la création de servitudes dans les zones concernées par les affaissements ;
-la définition de conditions équilibrées de reprise de la gestion des équipements hydrauliques d'origine minière utiles pour la prévention des inondations, pour l'alimentation en eau potable ou pour le soutien de débit de cours d'eau conformément aux schémas locaux ;
-le dépôt d'un projet de loi réformant le code minier afin de mieux prendre en compte les conséquences de la gestion de la fermeture d'une mine.